Реформа городского управления петра i

Реформа городского управления

Изменение на уровне местного управления побудили царя реорганизовать систему правления в городах. Это был важный вопрос, поскольку численность городского населения увеличивалась ежегодно. Например, к концу жизни Петра в городах проживало уже 350 тысяч человек, которые относились к разным классам и сословиям. Это требовало создать органы, которые будут работать с каждым сословием в городе. В результате была проведена реформа городского управления.

Отдельное внимание в этой реформе уделялось посадским людям. Ранее их делами занимались воеводы

Новая реформа передала власть над этим сословием в руки Бурмистрской палаты. Она была выборным органом власти, который находился в Москве, а на местах эту палату представляли отдельные бурмистры. Только в 1720 году была создана Главный магистрат, который занимался контрольными функциями в отношении деятельности бурмистров.

Следует отметить, что реформы Петра 1 в области городского управления ввели четкие разграничения между простыми горожанами, которые делились на «регулярных» и «подлых». Первые относились к высшим жителям города, а вторые — к нижним сословиям. Эти категории не были однозначными. Например, «регулярные горожане» делились: богатых купцов (враче, аптекарей и прочих), а также простых ремесленников и торговцев. Все «регулярные» пользовались большой поддержкой государства, которое наделяло их различными льготами.

Городская реформа была достаточно эффективной, но она имела явный уклон в сторону зажиточных граждан, которые получали максимальную поддержку государства. Тем самым царь создал ситуацию, в которой городам становилось жить несколько легче, а в ответ наиболее влиятельные и богатые горожане поддерживали власть.

Восприятие реформ местными чиновниками

Историки и исследователи петровских преобразований отмечают, что в результате областной реформы местный административный корпус демонстрировал пренебрежение к новой системе и больше склонялся к старым методам управления, с большими проблемами усваивались как новые принципы организации делопроизводства, так и новая административная лексика. Большая часть местных чиновников, едва ли могла быть отнесена к тем, кто действительно понимал, принимал и осознанно реализовывал петровскую реформу, их деятельность строилась на традициях приказно-воеводской практики управления. Приказы Петра чиновники восприняли механически, в духе неизбежности и покорности воле государя, которая не нуждалась в мотивации и должна была исполняться. Однако были те, в основном имевшие иностранное происхождение или военно-техническое образование, кто понимал потребность в таких переменах, но они были в меньшинстве.

Предпосылки и причины проведения реформы

Система местного управления в России в конце XVII – начале XVIII века была крайне сложной; существующий аппарат практически не исполнял возложенные на него задачи. Кроме того, положение городов можно было считать бедственным: население не росло и было фактически разорено различными поборами и налогами, логистика и транспортные сети были неразвиты, городская промышленность уступала традиционному земледелию. Именно поэтому Петр I решился модернизировать эту системы по европейскому образцу, взяв за основу шведскую и немецкую модели городского устройства.

Преобразования были необходимы и по ряду следующих причин:

устаревшая система организации местного управления дестабилизировала развитие Московского царства (в 1698 году государь, понимая, что воеводы откровенно занимаются казнокрадством, приказал собирать налоги с посадских людей в обход их);
обновленная система властной вертикали должна была предотвратить возможные «социальные брожения», которые были нежеланны в условиях войны;
начавшаяся Северная война требовала постоянного тылового обеспечения армии, а упорядочение городского управления сделало бы возможным переложить часть финансовых затрат с центрального бюджета на местные.

Регламент 1721 года

В 1721 году государь создал и ввел в действие Регламент Главного Магистрата. По нему все города государства были разделены на несколько разрядов (вхождение в тот или иной разряд зависело от численности населения города). Всего было пять городских «разрядов»: самыми большими считались города, где было более трех тысяч дворов, а самыми маленькими – города в 250 дворов.

Магистраты по Регламенту появились только в больших городах трех первых разрядов. В остальных были учреждены только должности бургомистров.

Жители также делились на категории и подкатегории в зависимости от состояния и рода занятий. Попадание в ту или иную категорию означало возможность или невозможность участвовать в городском самоуправлении (таблица).

Категория	Подкатегория (как называли их в официальных документах)	Участие в городском самоуправлении
Неподатные (освобожденные от уплаты налогов в казну)	—	Участвовали в городском самоуправлении (на уровне сословных учреждений)
Податные (платящие налоги)	Регулярные (I и II гильдии)	Участвовали в городском самоуправлении (непосредственно избирали бурмистров)
Подлые (нерегулярные)	Не участвовали в городском самоуправлении

Что касается сословного разделения, то в неподатную категорию входили дворяне, духовенство и иностранцы. В податную регулярную I гильдии входили знаменитые жители города, банкиры и богатые купцы, а также владельцы мануфактур и мастерских; в податную регулярную II гильдии – мелкие торговцы, ремесленники, специалисты-рабочие мастерских и мануфактур. К податной подлой категории относились крестьяне.

Значение преобразований

Говоря о значении преобразований в области городского управления и самоуправления, важно отметить, что в ходе ее реализации:

происходило постепенное выстраивание бюрократической абсолютистской модели управления государством,
происходило постепенное ее «приживание», так как большая часть русского чиновничества считала старую, воеводско-приказную, систему, более совершенной и соответствующей русским реалиям.

Историография

Соловьев С. С. Чтения о Петре Великом, М.: 1984 год.
Платонов С. Ф. Лекции по истории России, М.: 1993 год.
Фоккеродт И. Г. Россия при Петре Первом, М.: 2000 год.

Городской Магистрат

Петр I, освободившись от тягот войны и понимая, что городская реформа осталась незавершенной, а также стремясь исправить ошибки, допущенные за десятилетие войны, когда посадское население насильно «прикреплялось к тяглу», создал в 1720 году Главный Магистрат. Он, как и Ратуша до него, подчинялся Сенату и приравнивался по своему статусу к коллегиям.

Главный Магистрат при Петре I ведал вопросами:

организации работы Магистратов в разных городах государства;
создания органов правопорядка (полиции);
создания (или поддержкой при создании) фабрик и заводов на территории городов или в пригородах;
создания уставов для городских органов самоуправления;
контроля за соблюдением правосудия на местах.

Основные функции городских Магистратов заключались в:

донесении информации о распоряжениях центральной власти до городских жителей;
сборе средств на нужды города с городских обывателей;
организации городского благоустройства;
контроле за общественными городскими зданиями (например, гостиного двора, складов и магазинов);
контроле за системой налогообложения и своевременности сборов и поступлений в казну;
ведении всех судебных дел, кроме политических (в данном случае, можно говорить о том, что Магистраты были приравнены в своих правах к Юстиц-коллегии);
обеспечении безопасности жизни города;
реализации работы с беглыми и «тунеядцами», приставление их к фабрикам, заводам;
организации «сходов» (слободских, сотенных) местного населения;
контроле за деятельностью слободских старост и контроле за правильным ведением так называемых «слободских описей» (посадские старосты подчинялись Магистрату и, хотя его выбирал «мир», утверждалась его кандидатура именно городскими чиновниками);
организации (по мере возможности) домов призрения и приютов.

Членов Магистраты выбирали «сходы». Состав их при Петре I был минимизирован: президент и один или два бурмистра. Подчинялись городские Магистраты Главному напрямую. Причем наказания за неисполнение приказов были достаточно суровыми: от штрафов до конфискации имущества.

Церковная реформа

Церковная реформа Петра

Реформы Петра 1 не обошли стороной и церковь. Фактически новые преобразования окончательно подчинили церковь государству. Эта реформа фактически началась в 1700 году, со смертью патриарха Адриана. Петр запретил проводить выборы нового патриарха. Повод был достаточно убедительным – Россия вступила в Северную войну, а значит, дела выборные и церковные могут подождать и лучших времен. Для временного исполнения обязанностей патриарха Московского был назначен Стефан Яворский.

Наиболее значимые преобразования в жизни церкви начались после завершения войны со Швецией в 1721 году. Реформа церкви свелась к следующим основным шагам:

Полностью был ликвидирован институт патриаршества, отныне такой должности в церкви не должно было быть
Церковь теряла свою самостоятельность. Отныне всеми ее делами управляла Духовная коллегия, созданная специально для этих целей.

Духовная коллегия просуществовала меньше года. Ей на смену пришел новый орган государственной власти – Святейших Правительствующий Синод. В его состав входили духовные лица, которых назначал лично император России. Фактически с этого времени церковь была окончательно подчинена государству, а ее управлением фактически занимался сам император через Синод. Для осуществления контрольных функций за деятельностью синода была введена должность обер-прокурора. Это был чиновник, которого император также сам назначал.

Роль церкви в жизни государства Петр видел в том, что она должна была учить крестьян уважать и почитать царя (императора). В результате были даже разработаны законы, которые обязывали священников вести специальные беседы с крестьянами, убеждая тех во всем подчиняться своему правителю.

Создание Бурмистерской палаты

В 1699 году Петром I были созданы Бурмистерская палата в Москве и Ратуши в городах (изначально также Палаты; переименование прошло в том же 1699 году), которым переподчинялись Земские избы, а также кабацкие и таможенные бурмистры (ранее – старосты).

Бурмистерская палата, Ратуши и Земские избы стали новыми выборными городскими органами, заменив собой воевод и Приказные избы. Они отвечали:

за своевременный сбор налогов с городских жителей, сменив в данном деле воевод,
за судебные процессы, исключая политические дела;
за сыск беглых солдат и крестьян, а также возвращение их на место службы, или к хозяину, или на мануфактуру.

В Бурмистерскую Палату и Ратуши посадские люди и купцы избирали своих представителей, которые обязаны были отслужить в них в течение года. Постепенно, после нескольких неудачных попыток вызвать у жителей города интерес к выборам в Ратуши и Земские избы выборы в городские органы управления стали обязательными для всех городов государства.

Схема сбора налогов выглядела в этот период следующим образом: кабацкие и таможенные бурмистры сдавали собранные налоги земскому, а тот уже отправлял их в Москву, в центральную Ратушу. Сбор средств проходил три раза в год: два раза весной и один раз осенью. Контроль за деятельностью местных чиновников и содержанием отчетных книг также проходил раз в год в Москве.

После губернской реформы Ратуши фактически утратили свое значение, хотя просуществовали вплоть до 1710 года. Всеми финансовыми вопросами и вопросами организации постоя армии и армейских поставок стали заведовать губернаторы.

В чем состояла реформа центрального управления

Реформа центрального управления это было одно из первых преобразований Петра. Следует отметить, что данная реформации продолжалась длительное время, поскольку в ее основе лежала необходимость полностью перестроить работу органов власти России.

Реформы Петра 1 в области центрального управления начались еще в 1699 году. На начальном этапе это изменение коснулось только Боярской думы, которая была переименована в Ближнюю канцелярию. Этим шагом русский царь отдалил от власти бояр, позволил концентрировать власть в более податливой и лояльной к нему канцелярии. Это был важный шаг, которые требовал первоочередной реализации, поскольку он позволил централизацию управления страной.

Сенат и его функции

Здание Сената в Санкт-Петербурге

На следующем этапе царь организовал Сенат, как главный орган правительства в стране. Случилось это в 1711 году. Сенат стал одним из ключевых органов в управлении страной, с самыми широкими полномочиями, которые заключались в следующем:

Законодательная деятельность
Распорядительная деятельность
Судебные функции в стране
Контрольные функции за другими органами

Сенат состоял из 9 человек. Это были представители знатных родов, либо люди, которых возвышал сам Петр. В таком виде Сенат просуществовал до 1722 года, когда император утвердил должность генерал-прокурора, который контролировал законность деятельности Сената. До этого этот орган был самостоятельным и никакого отчета не нес.

Создание коллегий

Реформа центрального управления продолжилась в 1718 году. Целых три года (1718-1720) царю-реформатору потребовалось на то, чтобы избавиться от последнего наследия своих предшественников – приказов. Все приказы в стране были упразднены и на их место пришли коллегии. Фактической разницы между коллегиями и приказами не было, но в целях коренного изменения аппарата управления Петр пошел и на это преобразование. Всего были созданы следующие органы:

Коллегия иностранных дел. В ее ведении находилась внешняя политика государства.
Военная коллегия. Занималась сухопутными войсками.
Адмиралтейская коллегия. Контролировала морской флот России.
Канцелярия юстиции. Занималась судебными делами, включая гражданские и уголовные дела.
Берг-коллегия. В ее подчинении находилась горная промышленность страны, а также заводы для этой промышленности.
Мануфактур-коллегия. Занималась всей мануфактурной промышленностью России.

Фактически можно выделить только одно отличие коллегий от приказов. Если в последних решение всегда принимал один человек, то после реформы все решения принимались коллегиально. Конечно, решали не многие, но всегда у руководителя было несколько советников. Они и помогали принимать правильное решение. После введения новой системы была разработана специальная система, контролирующая деятельность коллегий. Для этих целей был создан Генеральный регламент. Он был не общий, а издавался для каждой коллегии в соответствии с ее спецификой работы.

Таблица реформ Петра Великого

Тайная канцелярия

Петр создал в стране тайную канцелярию, которая занималась делами государственных преступлений. Эта канцелярия пришла на смену преображенскому приказу, который занимался теми же вопросами. Это был специфический государственный орган, который не подчинялся ни кому, кроме Петра Великого. Фактически с помощью тайной канцелярии император поддерживал порядок в стране.

Указ о единонаследии. Табель о рангах.

Указ о единонаследии был подписан русским царем в 1714 году. Суть его сводилась помимо всего к тому, что были полностью приравнены дворы, которые относились к боярским и дворянским владениям. Тем самым Петр преследовал одну единственную цель – уровнять знать всех уровней, которые были представлены в стране. Это правитель известен тем, что он мог приблизить к себе человека без роду. После подписания данного закона он мог каждого из них наделить по заслугам.

Продолжилась данная реформа в 1722 году. Петр ввел в действие Табель о рангах. Фактически этот документ уравнивал права в государственной службе для аристократов любого происхождения. Данный Табель делил всю государственную службу на две большие категории: гражданскую и военную. Вне зависимости от типа службы все государственные чины были разделены на 14 рангов (классов). Они включали в себя все ключевые должности, начиная от простых исполнителей и заканчивая управленцами.

Все ранги делились на следующие категории:

14-9 уровня. Чиновник, который находился в этих рангах, получал в свое владение дворянство и крестьян. Единственное ограничение заключалось в том, что такой дворянин мог пользоваться имуществом, но не распоряжаться им, как собственность. Кроме того, имение не могло передаваться по наследству.
8 – 1 уровня. Это высшее управление, которое не только становилось дворянством и получало в полное управление владения, а также крепостных, но и получило возможность передавать свое имущество по наследству.

Впервые в России, в Санкт-Петербурге Петр Первый стал усиленно прививать привычку к порядку и чистоте в городах.

С самого основания Санкт-Петербурга были приняты меры, обеспечивающие, по мнению властей, порядок и чистоту на улицах. Учитывая дурной климат города и то, что улицы в большинстве своем были не вымощены, очень легко представить, что по размытым дождями улицам проехать или пройти было невозможно без колоссальных усилий.

Невский проспект был вымощен бревнами и обсажен деревьями по обеим сторонам еще при Петре пленными шведами, в обязанности которых входило и подметание проспекта каждую субботу. Но Петр усиленно прививал привычку к порядку и чистоте во всем городе, а не только на пространстве главного его проспекта. Содержать не только Невский, но и другие улицы города в величайшей чистоте предписывали строжайшие царские указы.

Каждый домовладелец обязан был содержать в чистоте не только двор дома, но и часть улицы, на которой был выстроен его дом. В его обязанности входило обеспечение подметания улицы перед фасадом дома и не только по субботам, как делали это пленные шведы, а каждый день ранним утром или поздним вечером, чтобы не мешать пешеходам и всадникам. За пренебрежение этой своей обязанностью владелец дома платил штраф — по 2 деньги с каждой сажени своего двора и той части улицы, которую он должен был содержать в чистоте.

Более строго наказывались те, кто вывозил мусор, или еще хуже — навоз, на Неву, Мойку или Фонтанку. За это дворник или другая прислуга, отвечавшая за уборку мусора, обычно были биты кнутом, а затем их ссылали на вечную каторгу. Такова была участь прислуги у знати. Если же домовладелец был не столь уж и знатен и родовит, не обладал связями и покровительствами, то он сам подвергался такому свирепому наказанию — ссылке в каторгу и конфискации имущества в казну, будь он дворянин, купец или любой разночинец среднего достатка.

Запрещено было также зимою, как повествует об этом Пыляев: «чтоб никто никакого чину по малой речке Мье (Мойке) и по другим малым речкам и по каналам днем и ночью, на лошадях, в санях и верхом, кроме пеших, отнюдь не ездил, того ради, что от коневого помета засариваются оные речки и каналы» (М. И. Пыляев. «Старый Петербург», 1889. Репринтное воспроизведение М., 1990. С.338).

Старались уже в те времена соблюдать и безопасность пешеходов. Если извозчик сбивал кого-нибудь первый раз, ему полагались «кошки», за второй раз — кнут, за третий — отправляли в ссылку, в каторгу. «Имеющим же охоту бегать на резвых лошадях взапуски или в заклад, и тем людям такое бегание позволяется чинить, выезжая в Ямскую слободу.» Ипподромов же в 18 веке не было и в Петербурге, была лишь Ямская слобода…

Областная реформа

Областная реформа Петра

Реформы Петра 1 затронули многие области жизнедеятельности государства, включая в том числе и работу органов местного управления. Областная реформа России планировалась давно, но была проведена Петром в 1708 году. Она полностью изменила работу аппарата местного управления. Вся страна была поделена на отдельные губернии, которых всего было 8:

Московская
Ингерманландская (позднее переименовали в Петербургскую)
Смоленская
Киевская
Азовская
Казанская
Архангелогородская
Симбирская

Каждая губерния управлялась губернатором. Он назначался лично царем. В руках губернатора была сосредоточена вся полнота административной, судебной и военной власти. Поскольку губернии были достаточно большие по размерам, то они делились на уезды. Позднее уезды были переименованы в провинции.

Общее число провинций в России в 1719 году составило 50. Провинциями управляли воеводы, которые руководили военной властью. В результате власть губернатора была несколько урезанной, поскольку новая областная реформа забирала у них всю военную власть.

Плюсы и минусы городской реформы Петра I

Исходя из вышесказанного, плюсы и минусы городской реформы достаточно очевидны (таблица).

Плюсы реформы	Минусы реформы
После реформы система сбора налогов оптимизировалась; было обеспечено их поступление в государственную казну.	Положение дворянство, которое больше всего было представлено в городском самоуправлении, еще более упрочилось.
Введение гильдий и цехов упорядочило и оживило экономическую жизнь российских городов.	Произошло увеличение числа госслужащих, а значит, и затрат и сумм на их содержание, что легло дополнительным бременем на казну государства.
Рост количества мануфактур, в свою очередь, привел к наполнению внутреннего рынка; появилась здоровая конкуренция, что делало производимые товары более качественными.	Ухудшилось финансовое положение податного сословия, так как именно оно стало основным налогоплательщиком.
Появились зачатки социального законодательства (города были обязаны заботиться о самых незащищенных категориях населения).
Органы самоуправления, созданные Петром I, сделали жизнь в городах более безопасной.

Итоги реформ местного управления

Основные итоги реформ:

Была полностью заменена административно-территориальная система деления страны.
Налажена система снабжения армии от приписанных к ней губерний.
Созданы магистраты – новые органы городского управления.
Налоги были увеличены.

В ходе реформы 1715 года в стране сформировалась трехуровневая система местного управления и администрации, начиная с самого низкого – уезд – провинция – губерния. Главным органом, который отвечал за финансы, за судебную систему была канцелярия, после были учреждены пандраты – советники (состояли из дворянства).

В 1719-1720 годах Петра 1 провел вторую областную реформу, в результате губернии были разделены на отдельные провинции в количестве 45, во главе которых стояли воеводы, а провинции в свою очередь на территории во главе с земскими комиссарами. Провинции в свою очередь делились на дистрикты. Важную функцию выполняли конторы, такие как контора камерских дел – отвечала за раскладку и сбор подписей и рентерен-казначейство – отвечало за приём и расход денежных средств по указу воеводы. Происходит централизация власти, местное управления – практически не имеет влияния.

В начале XVIII века в России сложились две контрольные системы – прокуратура, во главе стоял генерал-прокурор Сената и фискалитет, по такому же принципу должности устанавливали в губерниях, городах и центральных учреждениях. Вершину пирамиды занимал обер-фискал Сената. Более четкая правовая регламентация института была осуществлена в 1714 г. В обязанности фискалов входило делать доносы о государственных, должностных и других тяжких преступлениях и правонарушениях в учреждениях. В их обязанности также входило выступать в суде в качестве обвинения.

Областная реформа Петра I сделала государственную жизнь России бюрократической на западноевропейский лад, те не менее реформа сыграла важную роль для победы в Северной войне, наметила деление судебной и административной власти, военной и гражданской службы. Значительно был увеличен штат государственных служащих, а значит были увеличены затраты на их содержание, хотя они были значительно меньше, чем в Швеции.

Итоги городской реформы

На первом этапе проведения городской реформы было достигнуто следующее:

упорядочение сбора податей с посадского населения в казну,
созданная система надзора и контроля в городах обеспечило своевременное подавление любого проявления народного недовольства;
решение проблемы сыска беглых, как крестьян, так и стрельцов и солдат.

После 1720 года, основным итогом реформы городского управления стало

усиление органов местной власти и выстраивание определенной вертикали власти на местах (старосты-работники Магистратов-служащие Главного Магистрата),
приведение к единообразию (цехи, гильдии, категории граждан) социальной структуры российских городов,
создание четко выстроенной системы контроля и учета городского населения,
развитие города как самостоятельной административной единицы (с учетом промышленного потенциала региона и развития транспортной сети),
рост количества мастерских, мануфактур и фабрик во всех регионах государства.